关于推进行业协会、商会法制化建设的建议

 

建议承办单位：全国人大法工委、国务院法制办

        近年来，我国行业协会、商会发展比较快，并在促进行业自律、维护行业规范、推动行业健康发展等方面发挥着一定的作用。但是，由于相关法律法规不健全、政策措施不配套、管理体制不完善，作为政府和企业桥梁、纽带的行业协会、商会并没能发挥应有的作用。通过此次对三鹿奶粉事件的执法监管来看，政府对具体行业的直接监管难度越来越大，其监管行政成本更是不可小觑。而三鹿奶粉事件仅仅是我国食品安全领域的冰山一角，各行各业的产品质量安全事件此起彼伏、层出不穷的情境下，政府监管在很多情况下不得不处于被动执法状态，政府部门也不可能有足够的能力去制定、规范、完善每个行业的行业标准。为此建议进一步推进行业协会、商会的法制化建设，充分发挥行业协会、商会自律作用。目前，行业协会、商会发展过程中存在的突出问题主要有：
        1、行业协会、商会受现行体制的束缚，其法律地位不明确。到目前为止，我国尚未出台有关行业协会、商会的专门法律，因此，行业协会、商会在性质、地位、职能、权益等方面均没有明确的法律规定。法律地位的不明确，致使其开展活动的法律依据不足，发展缺乏制度保障。与此同时，由于大范围存在的社团主管问题，工商联不能成为基层商会的业务主管部门，行业商会没有独立的法人资格，其合法性难以保证。这种严重滞后于中国实践的体制束缚了其行业管理职能的发挥。
        2、行业协会、商会在制定行业标准及行业自律、监管方面严重缺位。目前，行业协会、商会在参与制订修订行业标准和行业发展规划，完善行业管理，促进行业发展方面没有足够的话语权，甚至出现实质性的缺位现象。行业自律机制不健全，缺乏行业自律、监管的必要手段，加之由于行业协会、商会法律地位的缺位导致其权威性的丧失，使得其对违规失信的企业缺乏必要的惩治手段，无法采取强制性的措施禁止市场准入和责令市场清出，这也是行业协会、商会在行业管理中无法发挥应有作用的根本原因之一。
        3、社会各方缺乏对行业协会、商会作用的正确认识。长期以来，我国过分依赖政府对行业和企业的行政管理，社会各方对发挥行业协会、商会等自律性组织在行业管理中的作用认识不足，部分地方政府和相关主管部门依然对行业协会、商会工作重视不够，有的甚至对发挥行业协会、商会作用可能导致行政权力的削弱存在顾虑。 
        几点建议：
        1、尽快制定一部符合我国实际情况的行业协会、商会管理法。从长期来看，要建立健全行业协会、商会立法，以制度来保证规范化运作。通过立法，确立行业协会、商会的社会团体法人地位，实现有法可依，对行业协会、商会的法律地位、性质、基本职能、权利、义务等作出明确法律界定；对行业协会、商会的设立程序、规章制度、活动开展、利益维护、行业监管等建立相应的法律依据；对组织建设、会员发展、会费收取、会员服务等运作方式作出科学合法的规定。
        2、有选择性地推进行业协会、商会法制化建设的试点工作。为了探求有利于行业健康发展，符合行业协会、商会自身发展规律的管理体制和运行机制，可以根据各省实际情况，有针对性地搞几个试点，建立健全行业协会、商会的规章制度。通过试点，出台地方性的行业协会、商会管理规定，对其组织构架、行业自律和监督职能、活动规则、会员收费、人事管理、财务管理等方面作出具体的规定，将行业协会、商会逐步纳入法制化、规范化发展的轨道。
        3、以政策性文件明确赋予行业协会、商会实质性参与行业管理方面的职能，完善行业自律管理制度和行业监督机制，减轻政府监管难度。行业协会、商会对自己行业内部的运作模式，对行业的“潜规则”最为清楚，也理应最具话语权，因此，要让具有行业代表性、专业权威性和信息全面性的行业协会、商会真正成为行业管理的重要主体。要充分发挥行业协会、商会在行业自律方面的重要作用，制定行规行律，遏制假冒伪劣和违法行为的发生；健全各项自律性管理制度，建立完善行业自律性管理约束机制，规范会员行为；改革和完善行业监管机制，建立健全科学、规范、有效的监管体制，为行业协会创造公平、公正的发展环境；建立与政府职能部门建立定期或非定期的沟通机制，在出台涉及行业发展的重大政策措施前，应主动听取和征求有关行业协会、商会的意见和建议。